Местное самоуправление: проблемы и решения

КРАСНАЯ ИСКРА

04-10-2007 N 40 (15975)

Местное самоуправление: проблемы и решения
20-21 сентября в Вологде прошло совещание «Итоги становления местного самоуправления: проблемы и пути дальнейшего повышения эффективности органов местного самоуправления» с участием заместителя полномочного представителя президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе Г.С. Изотовой, председателя комитета Государственной Думы, одного из авторов Федерального закона № 131 В.С. Мокрого и заместителя министра регионального развития М.Н. Пономарёва. На совещании председателю Новгородской областной Думы А.А. Бойцеву и главе Боровичского муниципального района Ю.П. Васильеву была предоставлена возможность рассказать о ходе реформы местного самоуправления на территории Новгородской области и, в частности, в Боровичском муниципальном районе. Сегодня мы публикуем выступление Юрия Павловича Васильева с небольшими сокращениями.

Боровичский муниципальный район традиционно является территорией с преобладающей долей промышленности в хозяйственном комплексе, где насчитывается около 30 крупных и средних предприятий промышленности, строительства и транспорта и более 200 малых предприятий различных видов деятельности.
С конца 90-х годов отмечается постоянное улучшение общеэкономической ситуации муниципального района: наблюдается рост производства в ряде важнейших отраслей хозяйства, обусловленный увеличением внутреннего спроса, улучшением финансового состояния предприятий, повышением реальных доходов населения и другими факторами.
Боровичский муниципальный район, с одной стороны, является типичным среднерусским, с другой стороны, нам удалось по ряду направлений существенно продвинуться вперёд и продолжаем динамично развиваться. Свидетельством этому является хотя бы динамика поступлений налогов в бюджеты всех уровней: за период с 1998 года они возросли в 12 раз. Казалось бы, можно перейти на самоокупаемость, но ситуация складывается не в пользу интенсивно развивающихся территорий.
Муниципальные органы власти и управления дистанцированы от результатов развития территории. Необходимо иметь в виду, что закрепление за ними того или иного вопроса местного значения означает не право, а обязанность органов местного самоуправления осуществлять их реализацию, причём за счёт средств местного бюджета. В то же время расширение вопросов местного значения осуществляется без соответствующего финансово-экономического обоснования и без соответствующих поправок в бюджетное и налоговое законодательство в части увеличения доходов местных бюджетов, что ведёт к нарушению баланса между доходами и расходами. Существенное расширение вопросов местного значения при отсутствии достаточных для этого средств на практике может привести к социальной напряжённости, к многочисленным жалобам населения соответствующего поселения, в том числе в судебные органы, с требованием обязать местную власть исполнять свои обязательства, то есть решать вопросы местного значения в полном объёме.
В то же время доля доходов, остающихся в распоряжении местных органов власти, постоянно сокращается. В 2002-2003 годах в местный бюджет поступало более 50% от собираемых налогов. В 2005 году было собрано 1704,3 млн. руб., из которых только 328,3 млн. руб., или 19%, поступило в бюджет города и района. В 2006 году из консолидированного бюджета муниципального района осталось на местном уровне лишь чуть больше 11% – 187,4 млн. руб. За I полугодие 2007 года в консолидированный бюджет поступило 891,8 млн. рублей, а в бюджете района осталось 102,2 млн. руб., т.е. 11,5%. Должен отметить, что увеличить поступление средств в бюджет удалось за счёт работы с недоимщиками.
Закреплённые доходные источники муниципальных образований не обеспечивают в полном объеме финансирование расходных обязательств. Проведённый анализ доходной базы сельских поселений показал, что обеспеченность собственными доходами у них колеблется от 1 до 5%. Все сельские поселения с 1 января 2008 года будут получать дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности из муниципального района в размерах до 99%, т.е. практически жить по смете расходов.
Губернатором нашей области С.Г. Митиным на 2008 год перед муниципальными районами поставлена трудная, но назревшая задача по проведению комплекса мер, направленных на увеличение доходной базы бюджета. Прежде всего это – проведение жёсткой фискальной политики в отношении плательщиков налогов, а также использование земель муниципальных районов как ценнейшего актива, который должен приносить достаточно серьёзный доход. Выполнение этой задачи во многом будет способствовать эффективному реформированию местного самоуправления.
Одна из основных целей реформы местного самоуправления – разграничение полномочий между уровнями публичной власти. Так вот, если в 2006 году городское и сельские поселения Боровичского района решали 10 вопросов местного значения, то в 2007 году – уже 26 из закреплённых федеральным законом за поселениями.
В текущем году полномочия по решению 9 вопросов местного значения поселений закреплены областным законом за органами местного самоуправления муниципального района. А с 1 января 2008 года Федеральный закон № 131 на территории нашей области вступит в силу в полном объёме.
За переходный период, т.е. за последние полтора года (которые можно назвать временем репетиций или временем проб и ошибок), все поняли, что 131-й закон достаточно сложно реализуемый. Проблем у муниципальных образований много. И ключевая из них – это бюджетная обеспеченность.Отданные местному самоуправлению налоги не закрывают потребностей. Финансисты нашей области прогнозируют, что реально на поселенческом уровне финансами будут обеспечены где-то 15 вопросов местного значения.
В оставшийся до конца года период основной задачей для органов местного самоуправлении всех 18 муниципальных образований района является четкое разграничение полномочий по решению вопросов местного значения, так как маленькие сельские поселения (а они у нас все такие) не будут иметь возможности выполнять свои полномочия в полном объёме в основном из-за отсутствия кадровой и материально-технической составляющей. В то же время Федеральный закон «О муниципальной службе в РФ» устанавливает жёсткие рамки для отбора кандидатов в органы местного самоуправления поселений. Нам необходимо всем вместе, сообща, разбираться по каждому мандату: какие у каждого из нас задачи, права, обязанности и ответственность. Что может безболезненно выполнять поселение, а где нужно муниципальному району взять на себя часть полномочий. Критериями в разграничении полномочий должны в первую очередь стать эффективность и качество предоставляемой населению услуги. Мы уже начали подготовительную работу и диалог со всеми муниципальными образованиями: провели ряд совещаний, заседаний открытого «круглого стола», готовим необходимую документацию. На заседаниях представительных органов муниципальных образований рассмотрели вопрос передачи отдельных полномочий. Картина начала более-менее проясняться. Но для более чёткого определения компетенции местного самоуправления желательно в законодательстве дать определение используемых терминов и понятий, характеризующих вопросы местного значения, тогда в процессе передачи полномочий будет больше конкретности и меньше двусмысленности.
Совет депутатов городского поселения принял решение не передавать собственные полномочия муниципальному району, тогда как депутаты сельских поселений намерены передать с 1 января 2008 года часть полномочий по решению 12 вопросов местного значения на уровень муниципального района. Я считаю, что полномочия сельских поселений по таким вопросам местного значения, как формирование бюджета; организация в границах поселений электро-, газо- и водоснабжения, водоотведения; организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда; организация освещения улиц – не могут быть переданы в полном объёме на уровень муниципального района. Иначе будет нарушена основа местного самоуправления в таких муниципальных образованиях, как сельские поселения.
В то же время, чтобы не разрушить оправдавшую себя систему работы и предоставления услуг в сфере культуры, мы пришли к совместному решению: передать часть полномочий от сельских поселений муниципальному району. И обусловлено это тем, что для муниципальных учреждений культуры характерна высокая концентрация ресурсов на уровне района; эти ресурсы управляются через районные структуры и обеспечивают организационное и творческое содержание культурной деятельности.
Указывая в соглашении «часть» передаваемых полномочий, мы сталкиваемся с проблемой определения «всего исчерпывающего перечня» полномочий и определения «количества» необходимых затрат местного бюджета для обеспечения исполнения передаваемых полномочий. Особенно в рамках решения государственных задач – организация и осуществление мероприятий по ГО и защите населения на территории поселений от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения, и других.
И ещё одна проблема просматривается: а по «каким» и по «скольким вопросам» местного значения можно заключать соглашения? Не нарушим ли мы принцип самостоятельности местной власти, когда большую часть полномочий отдадим муниципальному району?!
Власть на местах приближена к гражданину, и это можно только приветствовать. Но для реализации своих полномочий эта власть должна иметь реальные рычаги воздействия, и первые из них – деньги и собственность. А на деле в маленьких сельских поселениях нет ни первого, ни второго.
Если говорить о деньгах, то здесь решение можно найти путём ввода поправочных коэффициентов при распределении между поселениями дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности и внесения поправок в бюджетное и налоговое законодательство, применяя другие комплексные меры. Но нужно учесть, что собственности в сельских поселениях практически нет, если не считать разбитые дороги, дышащие на ладан мосты и запущенные пожарные водоемы.
От разграничения полномочий ни муниципальное образование, ни конкретный человек богаче не станет. Нужно не разделять, а объединять усилия всех уровней власти для развития каждого поселения и муниципального района в целом.
Ю. ВАСИЛЬЕВ,
глава муниципального района.